Helsinki-Kommission für die Ostsee (HELCOM)

Am 15. November 2007 haben die Umweltminister der Ostseeanliegerstaaten in Krakau den HELCOM Ostseeaktionsplan (HELCOM Baltic Sea Action Plan, BSAP) verabschiedet. Dieser baut auf dem Ökosystemansatz auf, welcher alle Eingriffe in das und Beeinflussungen des Ökosystems Ostsee in ihrer Gesamtheit sowie ihren jeweiligen Verknüpfungen betrachtet. HELCOM wendet sich damit aktiv vom sektorbezogenen Ansatz ab, hin zu einer ganzheitlichen Betrachtungsweise.

Die vier thematischen Bereiche Eutrophierung (Schwerpunkt: Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft, Kommunalem Abwasser und Waschmitteln), Biodiversität (einschließlich Fischerei), gefährliche Stoffe und maritime Aktivitäten (einschließlich Schifffahrt) spiegeln die wesentlichen Belastungen/Belastungsquellen des Ökosystems Ostsee wider. Ein konkreter Katalog benennt Maßnahmen, Verantwortliche und Zeithorizonte, welche zur Verbesserung der Gewässerqualität bzw. des Zustandes der Biodiversität des Meeresökosystems Ostsee ergriffen werden müssen.

Neben den fachlichen Kapiteln beschäftigt sich der BSAP auch mit begleitenden Fragen wie Finanzierung (der vorgeschlagenen Maßnahmen), Instrumente zur begleitenden Zustandserhebung sowie Bewusstseins- und Umweltbildung.

Hinsichtlich der zukünftigen Umsetzung des BSAP wurde die Einrichtung einer hochrangigen HELCOM-Arbeitsgruppe beschlossen, die in enger Abstimmung mit den einschlägigen HELCOM-Fachgremien und unter Einbeziehung externen Sachverstandes die Umsetzung des BSAP steuern wird.

Eutrophierung ist das wesentliche Problem des Meeresökosystems Ostsee. Sie wird verursacht durch überhöhte Einträge von Nährstoffen, die im wesentlichen von nicht ausreichend behandeltem Abwasser, landwirtschaftlichen Quellen sowie Luftemissionen von Schiffen und Verbrennungsprozessen stammen. Das Fernziel des HELCOM BSAP lautet, die Nährstoffkonzentrationen auf ein nahezu natürliches Niveau zurückzuführen.

• Die fachlichen Beschlüsse des BSAP im Bereich Eutrophierung beziehen sich daher im wesentlichen auf die Bereiche Landwirtschaft, Abwasserbehandlung und Ersatz von Phosphat in Waschmitteln, wobei auch Nährstoffabgaben anderer Quellen wie Forstwirtschaft, Torfgewinnung, Aquakultur und Pelztierzucht angemessen bearbeitet werden müssen.

Im einzelnen:

• Festlegung maximal zulässiger Eintragsmengen ('maximal allowable inputs') für Nährstoffe sowie daraus abgeleiteter konkreter (provisorischer) nationaler Nährstoff-Reduktionsziele für alle Ostseeanliegerstaaten im Sinne einer gerechten Lastenverteilung (fair burden sharing)

• Ausweisung des wesentlichen Teils der landwirtschaftlich genutzten Fläche im gesamten Ostseeeinzugsgebiet aller Ostseeanliegerstaaten als "gefährdetes Gebiet" (vulnerable zone) im Sinne der Nitrat-Richtlinie
• Erarbeitung einer Hot-Spot-Liste zu Betrieben mit intensiver Tierhaltung (Rinder, Schweine und Geflügel), welche die Anforderungen des überarbeiteten Annex III nicht erfüllen
• Übereinstimmung darin, dass auch die Beachtung angemessener Gewässerschutzmaßnahmen angesichts zunehmenden Anbaus von Pflanzen zur Erzeugung regenerativer Energie
• Übermittlung eines gemeinsamen Beitrages aller HELCOM-Staaten, welche gleichzeitig EU-Mitgliedstaaten sind, zur Revision der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik (GAP) mit dem Ziel einer integrativen Politik, das heißt der Berücksichtigung der besonderen Anforderungen der Ostsee im Hinblick auf ihre Eutrophierungssituation in der GAP
• Vereinbarung gemeinsamen Vorgehens der HELCOM-Staaten in Verhandlungen zu globalen oder europäischen Regelwerken, unter anderem mit dem Ziel, Schiffsemissionen und ökologische Qualitätsziele für Eutrophierung in Meeresgewässern in einschlägige Regelwerke aufzunehmen;
• Etablierung geeigneter bi- und multilateraler Projekte mit Weißrussland und der Ukraine sowie angemessene Einbeziehung dieser Oberliegerstaaten im Ostseeeinzugsgebiet angesichts der Bedeutung ihres grenzüberschreitenden Nährstoffeintrags;

Folgende Themen werden in Form von HELCOM-Empfehlungen geregelt:

• Ergänzung des Annex III des Helsinki-Übereinkommens (Verschmutzung durch landgestützte Quellen, hier Landwirtschaft) in Verbindung mit der ausdrücklichen Verpflichtung zur Anwendung bester Umweltpraxis und bestverfügbarer Technologie;
• Verschärfung der Anforderungen zur Phosphat-Reduzierung in Kommunalen Kläranlagen kleiner als 10.000 Einwohnergleichwerten sowie
• Einführung neuer Anforderungen zur Abwasserbehandlung in kleinen und mittelgroßen Kommunen (300 bis 10.000 Einwohnergleichwerte) sowie
• Verbesserung der vor-Ort-Abwasserbehandlung bei Einfamilienhäusern, Kleinindustrie und Siedlungen bis zu 300 Einwohnergleichwerten;
• Forderung nach Maßnahmen zum Ersatz von Phosphaten in Waschmitteln;

Die derzeit noch für die Ostsee relevanten sogenannten "Gefährlichen Stoffe" umfassen unter anderem PCBs, TBT und Schwermetalle. Diese verbleiben langfristig in der Meeresumwelt und reichern sich in der Nahrungskette an. Sie sind verantwortlich für Gesundheits- und Reproduktionsprobleme bei Meereslebewesen und gelangen, zum Beispipel über den Verzehr belasteten Fischs, auch zum Menschen. Über das bereits bestehende HELCOM-Generationenziel bezüglich Null-Emissionen aller gefährlichen Stoffe im gesamten Ostseeeinzugsgebiet hinaus trifft der BSAP nun konkretisierende Festlegungen.

• Einführung nationaler Programme zum Thema "Gefährliche Stoffe"
• Reduzierung der Nutzung ausgewählter Gefährlicher Stoffe
• Unterstützung des Ersatzes dieser Stoffe durch weniger gefährliche Substanzen in Industrie und anderen Bereichen (zum Beispiel Wissenschaft)
• Definition von Richtlinien und Aufbau entsprechender Kapazitäten bei Behörden und Industrie zur Bewusstseinsbildung hinsichtlich möglicher Verhinderung von Verschmutzung durch Gefährliche Stoffe.

Da die bisher verfügbaren Informationen zum Eintrag Gefährlicher Stoffe bei weitem nicht so umfassend sind wie die zu Nährstoffen, kann eine umfassende Zustandserhebung bisher nicht erstellt werden. Es wurde deshalb ergänzend beschlossen, zusätzliche Informationen zu den Quellen und der Verbreitung Gefährlicher Stoffe sowie ihren biologischen Auswirkungen zusammen zu stellen. Diese Informationen sollen zeitlich nachfolgend zur Formulierung weiterer Maßnahmen herangezogen werden. 

Die folgenden Details sind darüber hinaus berichtenswert:

• Empfehlung zu umweltfreundlicher Praxis zwecks Reduzierung und Verhütung von Emissionen von Dioxinen und anderen gefährlichen Stoffen aus Kleinfeuerungsanlagen
• Verknüpfung von BSAP-Forderungen mit der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) und Nutzung der Informationen, welche sich aus der Umsetzung von REACH ergeben
• Selektion und Zustandsbeschreibung bezüglich Vorhandenseins ausgewählter gefährlicher Stoffe bzgl. Vorhandenseins ausgewählter Stoffe in Kooperation mit dem Nordischen Ministerrat
• Bewertung der Einführung eines "Whole Effluent Assessment" (WEA, wirkungsbezogene Abwasseruntersuchung)
• Entwicklung von Produktregistern
• Anwendung strikter Beschränkungen hinsichtlich des Gebrauchs von Quecksilber in Produkten und technischen Verfahren sowie Unterstützung der Bemühungen zur weiteren Begrenzung und - wo angemessen – für ein vollständiges Verbot in Produkten und technischen Verfahren einschließlich Überprüfung des Themas im Rahmen eines HELCOM-Ministertreffens im Jahr 2013.
• Einflussnahme auf laufende Arbeiten in anderen europäischen/internationalen Gremien, zum Beispiel hinsichtlich Europäischer Referenzdokumente zur Besten Verfügbaren Technik (BREF-Dokumente), Aktualisierung der Liste prioritärer Stoffe unter der Wasserrahmenrichtlinie sowie von Stoffen, die zur Bewertung unter REACH anstehen; Einsatz von Pestiziden und Bioziden, sofern deren Konzentrationen bedrohlich für Meeresorganismen sind;
• Ratifizierung einschlägiger internationaler Übereinkommen sowie Unterstützung bei der Einbeziehung neuer Substanzen in diese Übereinkommen mit besonderem Augenmerk auf die Auswirkungen der Stoffe auf die Meeresumwelt;
• Fortsetzung der HELCOM-Arbeiten hinsichtlich Radioaktivität einschließlich Überwachung radioaktiver Ab- und Einleitungen sowie deren Auswirkungen auf die Meeresumwelt.

Die Ostsee ist eine der häufigst frequentierten Schifffahrtsrouten der Welt, wobei sowohl die Anzahl der Schiffe als auch ihre Abmessungen in den letzten Jahren kontinuierlich angewachsen sind, insbesondere im Hinblick auf Öltanker. Dieser Trend wird sich zukünftig fortsetzen. Die besonderen natürlichen Vorgaben der Ostsee, ökologisch besonders sensible Gebiete, enge Fahrrinnen und große dauerhaft eisbedeckte Gebiete erhöhen das Risiko schwerer havariebedingter Schädigungen der Meeresumwelt. Die wesentlichen Umweltauswirkungen der Schifffahrt und anderer maritimer Aktivitäten sind Luftverschmutzung, illegale bewusste sowie havariebedingte Einleitungen von Öl, Gefährlichen Stoffen und anderen Abfällen. Darüber hinaus spielt die Einschleppung fremder Organismen eine bedeutende Rolle. Zur Eutrophierung trägt die Schifffahrt durch Abwassereinleitungen sowie NO_x-Emissionen bei.

Die folgenden im BSAP enthaltenen Maßnahmen dienen der Bekämpfung der beschriebenen Belastungen:

• Zusammenarbeit aller HELCOM-Staaten in der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) zwecks Reduzierung der Nährstoffeinleitungen durch eine Ergänzung von MARPOL 73/78 (Internationale Übereinkommen von 1973 zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe und das Protokoll von 1978 zu diesem Übereinkommen) hinsichtlich der Einführung von Standards für Nährstoffbelastung von Schiffsabwässern
• Beitrag zur Revision von Annex VI MARPOL 73/78 hinsichtlich der Verhütung der Luftverschmutzung durch Schiffe;
• Erhöhung der Sicherheit des Schiffsverkehrs durch Maßnahmen wie noch effizientere Nutzung des Automatischen Identifizierungssystems AIS, Beschleunigung der Einführung elektronischer Seekarten und Informationssysteme (ECDIS)
• Angemessenes Angebot/angemessene Nutzung von Notliegeplätzen

HELCOM-Empfehlungen in diesem Bereich beschäftigen sich unter anderem mit

• der Ausweitung des no-special-fee-Systems auf Abfälle aus dem Meer, welche aus Fischernetzen geborgen werden
• der Einführung weiterer Sicherheitsmaßnahmen für die Schifffahrt unter Eisbedingungen
• der möglichen Nutzung ökonomischer Anreizsysteme zur Verringerung von Schiffsemissionen

Wegen der beschriebenen besonderen ökologischen Sensibilität bei gleichzeitig hohem Risikopotenzial spielt die praktische Bereitschaft zur Bekämpfung möglicher Havariefolgen im Ostseegebiet eine herausragende Rolle.

Eine entsprechende Empfehlung strebt eine Verstärkung der bereits existierenden Bekämpfungsinstrumente und -maßnahmen auf der unterregionaler Ebene an. Ziel ist, alle Unterregionen der Ostsee in den Stand zu setzen, Ölverschmutzungen mittlerer Art und Güte, welche Bekämpfung durch mehr als einen einzelnen Staat verlangen, angemessen begegnen zu können. Als zeitlich nächster Schritt ist die Vorbereitung auf Havarien mit Gefährlichen Stoffen vorgesehen.

Angesichts des alle Weltmeere betreffenden Problems der Einschleppung gebietsfremder Arten durch Ballastwasser und Bewuchs auf Schiffsrümpfen haben die HELCOM-Staaten beschlossen, das 2004 verabschiedete Ballastwasser-Übereinkommen bis spätestens 2013 zu ratifizieren. Als konkrete Unterstützung der Umsetzungsbemühungen der einzelnen Staaten ist ein Zeitplan ("roadmap") erarbeitet worden.

Die Veränderung des Zustandes der Biodiversität der Ostsee wird als Gradmesser für den Erfolg oder Misserfolg des HELCOM Baltic Sea Action Plans dienen. Nur bei ganzheitlicher Betrachtung aller menschlichen Aktivitäten und entschiedenen Maßnahmen in allen anderen Segmenten des BSAP kann ein positiver Erhaltungszustandes der Biodiversität der Ostsee erreicht werden. Neben unmittelbaren Eingriffen wie Überfischung und Zerstörung von Lebensräumen durch menschliche Aktivitäten verursacht auch zunehmende Schifffahrtstätigkeit durch betriebs- und unfallbedingte Öleinleitungen zusätzlichen Stress für das Meeresökosystem; hinzu kommt der bedeutende Aspekt der Einschleppung fremder Organismen. Mit dem Ziel der Wiederherstellung beziehungsweise Bewahrung einer natürlichen Meereslandschaft sowie Schaffung eines Gleichgewichts von Arten in lebensfähigem Zustand formuliert der BSAP eine Reihe detaillierter Maßnahmen in vier sektorübergreifenden Bereichen:

• Fortentwicklung des Netzes von Meeresschutzgebieten auf Hoher See mit dem Ziel, die Vorgaben des Johannesburg-Gipfels (Etablierung eines weltweiten Netzes von Meeresschutzgebieten) durch den Ansatz der HELCOM-Ostseeschutzgebiete (HELCOM BSPAs) zu unterstützen,
• Langfrist-Management Pläne für bedrohte Arten und Lebensräume sowie
• Fortentwicklung notwendiger wissenschaftlicher Forschung, um derzeit noch bestehende Wissenslücken zu schließen.

HELCOM hat dabei ausdrücklich beschlossen, die Ostsee zu einem Modell für gutes Management menschlicher Aktivitäten zu machen.

Der BSAP enthält dazu folgende Maßnahmenvorschläge:

• Entwicklung von Langfrist-Managementplänen zu Schutz und nachhaltiger Nutzung der am stärksten bedrohten und abnehmenden Arten und Lebensräume
• Fortentwicklung und Umsetzung von Langfrist-Managementplänen für wirtschaftlich ausgebeutete Fischbestände mit dem Ziel, sie innerhalb "sicherer biologischer Grenzen", das heißt reproduktionsfähig, zu erhalten;
• Verhinderung des Fangs von Nicht-Zielarten und unternormigen (das heißt zu kleinen) Fischen;
• Gestaltung von Langfrist-Managementplänen zu Überwachung, Schutz und nachhaltigem Management von Fischarten der Küstengewässer;

Die bezeichneten Aktivitäten werden seitens HELCOM in enger Zusammenarbeit mit den einschlägigen kompetenten Fischereibehörden und dem sogenannten "Baltic Sea Regional Advisory Council" (RAC), dem regionalen Fachbeirat für Fischereifragen in der Ostsee, durchgeführt werden.

Hinsichtlich weiterer Forschung wird der Schwerpunkt bei

• Entwicklung detaillierter Karten zu Lebensräumen in der Ostsee, insbesondere mit Blick auf Arten, welche Lebensräume formen,
• Aktualisierung der HELCOM Roten Liste zu Ostseelebensräumen und Biotopen
• Erarbeitung einer HELCOM Roten Liste von Ostseearten sowie
• intensivierter Zustandsbeschreibung und entsprechenden Berichten über die Auswirkungen der Fischerei auf die Biodiversität einschließlich effektiver Überwachung und eines Berichtssystems bezüglich Beifang von Seevögeln und Meeressäugern liegen.

Hinsichtlich Meeresraumplanung auf der Grundlage des Ökosystemansatzes wurde eine HELCOM Empfehlung verabschiedet.

Der BSAP setzt neben den fachlichen Themen auch im Hinblick auf allgemeinpolitische Fragestellungen Zeichen.

HELCOM, die seit über 30 Jahren tätige regionale Organisation zur Zusammenarbeit aller Ostseeanliegerstaaten (Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen, Russische Föderation und Schweden zuzüglich der Kommission der Europäischen Gemeinschaften) im Meeresumweltschutz, hat 15 Jahre nach der Revision des Helsinki-Übereinkommens und der Verabschiedung des Ostseeaktionsprogramms im Jahr 1992 erneut seine Vorreiterrolle im Ostseeraum behauptet. Da zwischenzeitlich acht von neun Ostseeanliegerstaaten Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind, gewinnt die politische Scharnierfunktion von HELCOM zunehmend an Bedeutung.

Angesichts der besonderen ökologischen Sensibilität der Ostsee unterstützt die Bundesregierung den politischen Ansatz des BSAP, strengere Anforderungen zu formulieren als bestehendes Europäisches Recht dies vorsieht, nach Kräften. Unabdingbare Grundlage für eine Verbesserung des Ostseeschutzes ist jedoch die konsequente und fristgerechte Umsetzung bestehenden Europäischen Rechts in allen EU-Mitgliedstaaten, welche gleichzeitig Ostseeanliegerstaaten sind. Aus deutscher Sicht besonders begrüßenswert ist deshalb auch die Vereinbarung des BSAP, dass alle HELCOM-Staaten ihre jeweils wesentlichen landwirtschaftlich genutzten Flächen im Ostseeeinzugsgebiet als nitratsensible Zone im Sinne der Nitrat-Richtlinie ausweisen. Deutschland, Finnland und Litauen haben bereits das gesamte Einzugsgebiet der Ostsee entsprechend ausgewiesen.

Die derzeit in Erarbeitung befindliche Europäische Meeresstrategie-Richtlinie, mit der erstmals der Rahmen für eine europäisch einheitliche Grundlage zum Meeresschutz geschaffen werden soll, baut auf der in der Vergangenheit im ‚Rahmen der europäischen Meeresschutzkooperationen, das heißt auch HELCOM, geleisteten Arbeit auf. Auf der Grundlage des Ökosystemsansatzes schafft sie einen Rahmen für Maßnahmen im Meeresschutz mit dem Ziel, einen guten Umweltzustand der Meere zu erreichen.

Darüber hinaus fordert sie regionale Aktionspläne für sämtliche europäische Meeresregionen (Nordsee, Ostsee, Mittelmeer und Schwarzes Meer). Mit dem BSAP hat sich HELCOM für die Ostsee dieser Herausforderung als erste Regionalkooperation in Europa gestellt. Der BSAP ist ein Pilotvorhaben, die Ostseeregion damit eine Pilotregion in Europa. Die im HELCOM BSAP formulierten Maßnahmen zielen in toto auf die Erreichung eines guten Umweltzustandes der Ostsee, wie ihn die bezeichnete zukünftige Richtlinie fordern wird.

Insbesondere auch vor diesem Hintergrund fungiert HELCOM als politisches Bindeglied zwischen europäischen und russischen Interessen.

Durch die erneut erfolgreiche Einbindung der Russischen Föderation kann HELCOM beispielgebend für andere Kooperationen, an denen die Russische Föderation mitwirkt, gelten.

Anlässlich der im März 2008 durchgeführten turnusmäßigen Sitzung der Helsinki-Kommission sowie einer vorgeschalteten sogenannten Stakeholder-Konferenz ging es, dem hohen politischen Stellenwert des BSAP entsprechend, beinahe ausschließlich um Fragen zu seiner Umsetzung. Die ebenfalls im Ministerbeschluss von Krakau geforderte Arbeitsgruppe, welche die Umsetzung des BSAP begleiten und inhaltlich steuern soll, wurde gegründet. Daneben ging es um erste inhaltliche Fragestellungen, die im Laufe der im April und Juni 2008 bereits durchgeführten ersten beiden Sitzungen der bezeichneten Umsetzungsgruppe vertieft beraten wurden. Erkennbar ist bereits jetzt, dass das bereits bei den Verhandlungen sehr intensiv beratene Thema 'Eutrophierung' auch im Rahmen der Umsetzung des BSAP einen hohen Stellenwert einnehmen wird.