Hochwasservorsorge und Management von Hochwasserrisiken

Hochwasserereignisse gehören zum Naturgeschehen. Sie treten jedoch durch die zunehmende globale Erwärmung der Erdoberfläche häufiger auf. Schäden richten Hochwasserereignisse an, wenn sie auf menschliche Siedlungen treffen. Durch Ansiedlungen in den Flusstälern hat sich der Mensch – bewusst oder unbewusst – dem Hochwasserrisiko ausgesetzt.

Inzwischen weiß man, dass Flusskanalisierungen und -begradigungen flussabwärts zu einem negativen Einfluss auf den Hochwasserabfluss führen. Die Verringerung von Überflutungsflächen durch den Bau von Deichen, die Beschleunigung der Hochwasserwellen durch Verkürzung der Wasserläufe, durch Staustufenbau sowie die noch hinzu kommenden Hochwasserwellen aus den ebenfalls ausgebauten Nebenflüssen haben an den großen Strömen zu einem beträchtlichen Anstieg der Hochwasserpegel geführt. Auch kleinräumig kann es zu Hochwassersituationen kommen, wenn es durch die Ausdehnung von Siedlungsflächen, durch intensive Landwirtschaft, geschädigte Wälder in Berglagen oder die Begradigung kleiner Fließgewässer an Wasserrückhalt fehlt.

Hochwasserereignisse haben in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder zu erheblichen Schäden geführt. Neben den großen Hochwassern um die Jahrtausendwende (1995 Rhein, 1997 Oder, 1999 Süddeutschland, 2002 Elbe/Mulde) kam es zuletzt im Sommer 2013, im Sommer 2021 und im Winter 2023/2024 zu Überschwemmungen katastrophalen Ausmaßes.

Aufgrund dieser Ereignisse hat sich in den vergangenen Jahren auch die Wahrnehmung im Umgang mit Hochwasser verändert. Da ein absoluter Hochwasserschutz weder technisch machbar, noch wirtschaftlich sinnvoll ist, wird heute ein umfassendes Management des durch Hochwasser entstehenden Risikos in den Mittelpunkt der Bemühungen gestellt. Dabei soll das Hochwasserrisiko bewertet, dargestellt und die durch Hochwasser bedingten nachteiligen Folgen weitestgehend reduziert werden. Ein solches umfassendes Hochwasserrisikomanagement umfasst den vorsorgenden Bereich (Flächenvorsorge, Festsetzung von Überschwemmungsgebieten, an potentielles Hochwasser angepasstes Bauen, technische Maßnahmen, Verhaltensvorsorge), die Vorbereitung auf ein Hochwasserereignis (Hochwasservorhersagen und Frühwarnsysteme), die Bewältigung des eigentlichen Hochwasserereignisses sowie die Nachbereitung und Bewertung eines Hochwasserereignisses einschließlich des notwendigen Wiederaufbaus.

Dafür stehen raumplanerische, bautechnische, organisatorische und bewusstseinsbildende Instrumente zur Verfügung, die zwischen Wasserwirtschaft, Stadt- und Regionalplanung, Naturschutz, Land- und Forstwirtschaft und dem Katastrophenschutz abgestimmt werden müssen. Die EU-weit koordinierte Anwendung des Hochwasserrisikomanagements wird über die Richtlinie 2007/60/EG über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken – kurz: Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie – gewährleistet.

Umfassende rechtliche Regelungen zum Hochwasserschutz und zum Hochwasserrisikomanagement setzt das Wasserhaushaltsgesetz (WHG). Ergänzt werden diese Vorgaben durch das Wasserrecht der Länder, denen vor allem auch die Vollzugsaufgaben zum Hochwasserschutz obliegen. Zudem ergänzen Raumordnungsrecht, Baurecht und Bodenschutzrecht die wasserrechtlichen Anforderungen für einen effektiven Hochwasserschutz.

Die Verantwortung für die konkrete Ausgestaltung detaillierter Strategien und Maßnahmen gegen Hochwasser liegt aufgrund der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes (GG) im Wesentlichen bei den 16 Bundesländern. Die Verantwortung für einzelne Projekte des Hochwasserrisikomanagements kann – abhängig von der Verteilung der Kompetenzen in den Ländern – auch bei den Kommunen oder bei Wasserverbänden angesiedelt sein.

Da eine Hochwasserwelle nicht an Verwaltungsgrenzen halt macht, ist es für ein weit blickendes Hochwasserrisikomanagement besonders wichtig, die Flussgebiete jeweils als Ganzes zu betrachten. Mit Blick auf die Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie (Richtlinie 2000/60/EG) arbeiten die Länder bei der Bewirtschaftung in den 10 nationalen Flussgebietseinheiten (Donau, Elbe, Rhein, Maas, Ems, Weser, Eider, Oder, Schlei/Trave, Warnow/Peene) zusammen. Die dort gewonnenen Erfahrungen waren auch hilfreich, als es galt, nach dem katastrophalen Hochwasserereignis vom Sommer 2013 das Nationale Hochwasserschutzprogramm (NHWSP) zu erarbeiten. Mit dem NHWSP, das bereits im Herbst 2014 von der Umweltministerkonferenz (UMK) verabschiedet werden konnte, ist es Bund und Ländern gemeinsam gelungen, eine Liste von notwendigen Hochwasserschutzmaßnahmen mit einem geschätzten Gesamtvolumen von 5,5 Milliarden Euro aufzustellen.

Wichtigstes Ziel des NHWSP und des Engagements des Bundes ist die beschleunigte Umsetzung prioritärer, überregional wirkender Maßnahmen des vorbeugenden Hochwasserschutzes. Zusammenhängend über ein Flussgebiet betrachtet sollen geeignete Projekte so ausgewählt und kombiniert werden, dass möglichst viele Menschen von ihnen profitieren. Die im NHWSP geplante Förderung von Wasserstands reduzierenden Maßnahmen mit überregionaler Wirkung greift die bestehenden Interessenskonflikte zwischen Oberliegern und Unterliegern unmittelbar auf und fördert somit das Solidaritätsprinzip. Insofern wird mit dem NHWSP ein neuer Weg im Hochwasserrisikomanagement in Deutschland eingeschlagen, der die Umsetzung des Solidaritätsprinzips durch Ausgleich der Lasten beim Oberlieger und des Nutzens beim Unterlieger als gesamtstaatliche Aufgabe begreift. Der Bund beteiligt sich deshalb auch maßgeblich an der Finanzierung von solchen NHWSP-Maßnahmen, die den Flüssen mehr Raum geben, über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK). Überflutungsvorsorge ist jedoch nicht nur eine staatliche, sondern eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Deshalb sind auch die Bürgerinnen und Bürger nach Paragraf 5 Absatz 2 WHG verpflichtet, sich über Hochwasserrisiken zu informieren und im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren geeignete Vorsorgemaßnahmen zum Schutz vor nachteiligen Hochwasserfolgen und zur Schadensminderung zu treffen.

Die Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (im Folgenden "HWRM-Richtlinie") beinhaltet europaweite Anforderungen an das Hochwasserrisikomanagement. Ziel der HWRM-Richtlinie ist es, einen Rahmen für die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken zur Verringerung der hochwasserbedingten nachteiligen Folgen auf die menschliche Gesundheit, die Umwelt, das Kulturerbe und wirtschaftliche Tätigkeiten zu schaffen (vergleiche Artikel 1 HWRM-RL). Die rechtliche Umsetzung der HWRM-Richtlinie erfolgte durch das Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585). Der neue Abschnitt 6 "Hochwasserschutz" (Paragrafen 72 bis 81 WHG) ist zum 1. März 2010 in Kraft getreten.. Die Regelungen sehen vor, dass die zuständigen Behörden – dies sind in Deutschland verfassungsgemäß die Länder (Artikel 83 GG) – im Rahmen eines zyklischen Prozesses folgende drei Schritte vollziehen:

1. Schritt: Bis Ende 2011 soll das Hochwasserrisiko bewertet und Gebiete mit einem signifikanten Hochwasserrisiko (Risikogebiete) ausgewiesen werden.

2. Schritt: Bis Ende 2013 sollen für die Risikogebiete Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten erarbeitet und veröffentlicht werden. Diese Karten sollen die drei Szenarien (1) Hochwasser mit niedriger Eintrittswahrscheinlichkeit, (2) Hochwasser mit mittlerer Eintrittswahrscheinlichkeit und (3) Hochwasser mit hoher Eintrittswahrscheinlichkeit abbilden. Die Hochwassergefahrenkarten müssen dabei mindestens Informationen zum Ausmaß der Überflutung, zur Wassertiefe und erforderlichenfalls zum Wasserstand und der Fließgeschwindigkeit oder zum für die Risikobewertung bedeutsamen Wasserabfluss enthalten. Die Hochwasserrisikokarten hingegen müssen mögliche nachteilige Folgen bei den entsprechenden Hochwasserereignissen ausweisen.

3. Schritt: Bis Ende 2015 sind auf Grundlage der unter Schritt 2 erstellten Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten innerhalb der jeweiligen Flussgebietseinheit abgestimmte Hochwasserrisikomanagementpläne zu erarbeiten. Diese legen für die Risikogebiete angemessene Ziele sowie die zur Zielerreichung notwendigen Maßnahmen fest.

Die zuvor genannten drei Schritte des Hochwasserrisikomanagements sind alle sechs Jahre zu überprüfen und erforderlichenfalls zu aktualisieren (vergleiche Artikel 14 Absatz 1 bis 3 HWRM-RL).

Seit Ende 2015 liegen flächendeckend Hochwasserrisikomanagementpläne für die in Deutschland identifizierten Risikogebiete vor. Detaillierte Informationen hierzu finden sich unter anderem auf den Informationsportalen der Länder und Flussgebietsgemeinschaften.

Im Rahmen der HWRM-Richtlinie wird das Hochwasserrisikomanagement auch gezielt in allen internationalen Flussgebietskommissionen (Rhein, Donau, Elbe, Oder, Mosel und Saar sowie Maas) abgestimmt.

Über 1.800 Kilometer Deiche sowie zahlreiche Sperrwerke schützen die Küsten der Nordsee vor Hochwasser und gefährlichen Sturmfluten. Die zu sichernde Ostseeküste beträgt ohne die Bodden- und Haffküsten circa 700 Kilometer. Grundlage für den Küstenschutz bilden auch heute noch die Erkenntnisse aus der verheerenden Sturmflut von 1962.

Nach dieser Flutkatastrophe haben die fünf Küstenländer Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein alle Maßnahmen, die zur Abwehr derartig extremer Sturmfluten notwendig sind, in Generalplänen für den Küstenschutz zusammengestellt und setzen diese seitdem auch im Rahmen des Hochwasserrisikomanagements kontinuierlich um.