Deutschland verschärft seinen Klimaschutzplan

Bundesumweltminister Sigmar Gabriel hat angekündigt, den nationalen Zuteilungsplan für die zweite Runde des Emissionshandels ab 2008 deutlich zu verschärfen. Die Obergrenze für den erlaubten Kohlendioxid-Ausstoß soll von ursprünglich geplanten 482 Millionen Tonnen auf 465 Millionen Tonnen reduziert werden. Das bedeutet, dass zwischen 2008 und 2012 wesentlich weniger Emissionsrechte an die Handelsteilnehmer ausgegeben werden als es im ersten Entwurf vom Juni dieses Jahres vorgesehen war.

Am 30. Juni 2006 hatte Deutschland als eines von ganz wenigen europäischen Ländern der EU-Kommission seinen Entwurf für den zweiten Nationalen Allokationsplan (NAP II) fristgerecht vorgelegt. Ausdrücklich wurde bereits damals auf den vorläufigen Charakter des NAP II hingewiesen, da die Datenerhebung für die Jahre 2003/2004 noch nicht abgeschlossen war.

Gabriel sagte, nach Abschluss der Datenerhebung und nach den ersten Gesprächen mit der EU-Kommission zum Notifizierungsverfahren ergebe sich für Deutschland die Notwendigkeit, den Entwurf zum NAP II deutlich zu verschärfen. Er wies darauf hin, dass Deutschland sich in der Vergangenheit für die NAP I-Periode von 2005 bis 2007 viel zu schwache Ziele gesetzt habe:

• Ganze zwei Millionen Tonnen CO2 würden im NAP I (2005-07) pro Jahr eingespart.
• Für den Zeitraum des NAP II (2008-2012) hatte die Vorgängerregierung eine Verringerung von 10 Millionen Tonnen CO2 geplant.
• Die neue Bundesregierung von CDU/CSU und SPD hatte diese Planungen in ihrem Entwurf für die NAP II bereits auf 15 Millionen Tonnen CO2-Absenkung gesteigert.

Aber auch dieses Ziel reicht nach Angaben des Bundesumweltministers nicht mehr aus. Gabriel: "Sowohl die Ziele der Vorgängerregierung als auch unsere eigenen Annahmen im ersten Entwurf für den NAP II erweisen sich im Lichte der tatsächlichen Emissionsentwicklung als deutlich zu gering, um unsere Verpflichtungen nach dem Kyoto-Protokoll tatsächlich zu erfüllen. Deshalb müssen wir jetzt die Schrauben kräftig anziehen. Denn wir wollen und werden an dem Ziel, die Treibhausgasemissionen in Deutschland um 21 Prozent zu senken, nicht rütteln lassen." Nach dem überarbeiteten Zuteilungsplan erhöht sich die CO2-Minderung für den gesamten Sektor Energie und Industrie von bisher 15 Millionen Tonnen auf 26,5 Millionen Tonnen pro Jahr.

Vergleicht man die Ziele des Emissionshandels für die vom Emissionshandel erfassten Bestandsanlagen der ersten Handelsperiode (NAP I/2005-2007) mit den Zielen für diese Anlagen in der zweiten Handelsperiode, zeigt sich eine deutliche Verschärfung der Minderungsvorgaben. Gegenüber dem NAP I sinkt die Obergrenze (Cap) nunmehr für die Bestandsanlagen um 61 Millionen Tonnen pro Jahr. Zum Vergleich: die Emissionsminderung des gesamten Sektors Energie und Industrie betrug im NAP I ganze 2 Millionen Tonnen pro Jahr.

Bundesumweltminister Sigmar Gabriel nannte folgende Gründe für die Überarbeitung des am 30.06.2006 notifizierten
NAP II:

1. Der emissionshandelspflichtige Teil des Sektors Energie und Industrie muss aufgrund der jetzt vorliegenden Datenbasis für 2000-2005 korrigiert werden, so dass für den Emissionshandel auch nur weniger Zertifikate ("CO2-Erlaubnisse") zur Verfügung gestellt werden können. War im NAP II vom 30.06.06 noch davon auszugehen, dass der Emissionshandel gut 92 Prozent aller Emissionen des Sektors erfasst, reduziert sich dieser Wert jetzt auf etwa 91 Prozent.
2. Die Emissionsziele aller Sektoren (Energiewirtschaft, Industrie, private Haushalte, Verkehr sowie Gewerbe/Handel/Dienstleistungen) wurden nochmals überprüft. Danach ist sowohl im NAP I wie auch (in verringertem Ausmaß) im ersten Entwurf des NAP II das Minderungspotential der Nicht-CO2-Emissionen zu optimistisch bewertet worden. Deshalb sind die Sektorziele korrigiert worden: Alle Sektoren werden bis zur Zielperiode 2008-2012 anteilig einen gleichen Beitrag zur Erfüllung des deutschen Klimaschutzziels erbringen.
3. Im Bereich der Nicht-CO2-Emissionen bestehen hinsichtlich der bislang prognostizierten Minderungen erhebliche Risiken. Dies hat unter anderem folgende Gründe: Der Aufbau einer ökologischen Landwirtschaft erfolgt durch die Kürzung der Mittel in der so genannten "Zweiten Säule" der EU-Agrarpolitik zurückhaltender als in den vergangenen Jahren angenommen. Auch die Umsetzung der Technischen Anleitung Siedlungsabfall (TASi) mit ihrem Deponierungsverbot wird nicht in vollem Umfang bzw. nicht im bislang gedachten Zeitraum zu den prognostizierten Emissionsminderungen beitragen können. Deshalb wird das Minderungsziel für 2008-2012 für die Nicht-CO2-Emissionen in diesem Bereich nicht erreicht.

Die genannten Faktoren reduzieren die Zuteilungsmenge (Cap) für 2008-2012. Zugleich bewirken weitere Faktoren, dass der Erfüllungsfaktor für Energieanlagen deutlich verschärft wird:

1. Entgegen ihrer Zusagen aus der Selbstverpflichtung zum Klimaschutz hat die deutsche Wirtschaft ihre CO2-Emissionen in den Jahren 2003 und 2004 nicht gesenkt, sondern um jährlich 13,5 Millionen Tonnen im Vergleich zu den durchschnittlichen Emissionen in den anderen Jahren der Basisperiode (2000-2005) gesteigert.
2. Darüber hinaus müssen auf Basis der jetzt vorliegenden Daten aus der Datenerhebung einige Annahmen im NAP II-Entwurf vom 30.06.06 korrigiert werden. So ist z.B. in der laufenden Periode 2005-2007 mit weniger Stilllegungen zu rechnen als im NAP II angesetzt. Zudem muss das Emissionsvolumen für neue Anlagen höher angesetzt werden..

In der Summe aller Effekte erfolgt eine Verminderung des Cap auf 465 Mio. CO2 pro Jahr und eine sehr deutliche Verschärfung des Erfüllungsfaktors für Energieanlagen. Daraus ergibt sich ein Minderungsverpflichtung (Erfüllungsfaktor) von insgesamt 29 Prozent für Energieanlagen (NAP II vom 30.06.06: 15 Prozent. Zum Vergleich NAP I: bis zu 7,4 Prozent). Es bleibt bei einem geteilten Erfüllungsfaktor zwischen Energie und Industrie. Der Erfüllungsfaktor für Industrieanlagen beträgt unverändert 1,25%.

Allokationsregeln: Investitionssicherheit durch 10 + 4 Regelung

In den Gesprächen mit der EU-Kommission wurde ebenfalls deutlich, dass die Kommission die langfristigen Garantien der deutschen Allokationspläne für neue und emissionsärmere Kraftwerke, die veraltete Anlagen ersetzen sollen, möglicherweise nicht akzeptieren könnte.

Dabei sind es nicht Umweltschutzargumente, die die Kommission in diesem Punkt vorträgt. Vielmehr macht sie eine Beeinträchtigung des europäischen Wettbewerbs geltend, wenn diese Garantien nur in Deutschland gelten. Allerdings hatte die neue Bundesregierung die Zeitspanne zum Teil bereits gesenkt (10 + 4 Jahre für Ersatzanlagen gegenüber 14 + 4 im NAP I).

Die ablehnende Haltung der Kommission würde bedeuten, dass weder die in den Jahren 2005 und 2006 gebauten Kraftwerke auf langfristige Investitionssicherheit vertrauen könnten noch die anstehenden Kraftwerksneubauten bis 2012. Im Extremfall würden alle bis 2007 gebauten Neuanlagen ab 2008 wie Bestandsanlagen mit entsprechend geringeren Emissionsrechten behandelt werden. Neue Anlagen, zwischen 2008 und 2012 gebaut würden, würden bereits ab 2013 wie Bestandsanlagen behandelt.

Dies würde aus Sicht der Bundesregierung das Vertrauen in die Investitionssicherheit für den Neubau von Kraftwerken deutlich verschlechtern. Gleichzeitig würde der Ersatz von alten und emissionsstarken Kraftwerken durch moderne und deutlich emissionsschwächere Kraftwerke gefährdet. Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung die Kritik der EU-Kommission an den Regeln der deutschen Allokationspläne nicht aufgegriffen. Nach unserer Auffassung überlässt es die Emissionshandelsrichtlinie den Mitgliedstaaten, Innovationsanreize zu setzen. Die Bundesregierung wird diese noch offenen Frage im weiteren Verfahren mit der Kommission klären.