Hintergrundinformation zur 4. Klimakonferenz in Buenos Aires

29.10.1998

Hintergrundinformation zur 4. Klimakonferenz in Buenos Aires

Vom 2. - 13. November findet in Buenos Aires die 4. Vertragsstaatenkonferenz (VSK) statt (Minister-Segment vom 11.-13.11.98). Ziel der Konferenz ist es vor allem, die nähere inhaltliche Ausgestaltung maßgeblicher Bestimmungen des Klimaprotokolls von Kioto einzuleiten und voranzubringen.

1. Kioto-Protokoll

2. Am 11.12.1997 wurde im Rahmen der 3. VSK das Kioto-Protokoll (KP) verabschiedet, welches die Klimarahmenkonvention von 1992 wesentlich fortentwickelt, indem es erstmals rechtsverbindliche Begrenzungs- und Reduktionsverpflichtungen für die Industrieländer festlegt. Die EU-Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft haben das Protokoll am 29. April 1998 unterzeichnet. Bis heute haben über 50 Staaten das Protokoll gezeichnet, darunter eine Reihe wichtiger Entwicklungsländer (EL) sowie alle westlichen Industrieländer (IL) außer USA und Rußland. Sie haben aber ihre Absicht erklärt, dieses binnen Jahresfrist nach Kioto zu tun. Es liegt bislang nur eine Ratifikation (Fidji) vor.

3. Vierte Klimakonferenz in Buenos Aires - Stand der Verhandlungen

• Das Protokoll hat insbesondere die Bereiche der flexiblen Instrumente (Emissionshandel (ET), Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) sowie die Einbeziehung der Senken nicht abschließend geregelt. Eine Aufgabe der künftigen Vertragsstaatenkonferenzen ist es daher, hierzu weitere Regelungen festzulegen. Viele Vertragsstaaten der Konvention machen derzeit die Ratifikation des Protokolls von einer aus ihrer Sicht zufriedenstellenden Lösung in diesen Bereichen abhängig. Die einzige Verhandlungsrunde der Nebenorgane der Klimarahmenkonvention (Subsidiary Bodies) nach Kioto und vor Buenos Aires im Juni 1998 in Bonn hat gezeigt, daß an die 4. VSK keine zu hohen Erwartungen insbesondere bezüglich der Festlegung von weiteren Regeln und Rahmenbedingungen für die flexiblen Instrumente gestellt werden dürfen. Dies liegt zum einen an der vielfach skeptischen bis ablehnenden Haltung der Entwicklungsländer. Zum anderen bestehen auch im Kreis der Industrieländer vor allem hinsichtlich der Flexibilitätsinstrumente noch beträchtliche Meinungsunterschiede. Die Industrieländer außerhalb der EU (sog. JUSSICANNZ-Gruppe mit Japan, USA, Kanada, Australien, Norwegen, Island, Neuseeland sowie Rußland und Ukraine, die Schweiz ist faktisch ausgestiegen) wollen eine möglichst unlimitierte Nutzung der flexiblen Instrumente. EU will anspruchsvolle Regelungen, die insbesondere sicherstellen sollen, daß die Reduktions- und Begrenzungsverpflichtungen hauptsächlich im eigenen Land erfüllt werden.
• Ziel der 4. VSK ist es, zumindest die Verabschiedung eines klaren Arbeitsprogramms für die Arbeiten zur weiteren Ausfüllung des Kioto-Protokolls - und zwar über die flexiblen Mechanismen hinaus - mit konkreten Zeitvorgaben zu erreichen. Darüber hinaus strebt die EU Entscheidungen über wichtige Grundprinzipien der flexiblen Instrumente an, die allerdings bei anderen IL auf großen Widerstand stoßen. Die EU strebt deshalb als "Produkt" der 4. VSK VSK-Entscheidungen zu allen relevanten Fragestellungen an, die in einem allgemeinen Teil erste inhaltliche Vorgaben für die Ausgestaltung des Protokolls und als Anhang ein detailliertes Arbeitsprogramm enthalten. Außerdem gilt es, auch wichtige Themen zur weiteren Umsetzung der Konventionsverpflichtungen aufzugreifen - beispielsweise zum Technologietransfer, zur finanziellen Unterstützung von EL, zu Maßnahmen im Bereich Bildung, Ausbildung und Bewußtseinswandel, zu Ausgleichsmaßnahmen für negative Auswirkungen der Klimaänderungen oder der Klimaschutzmaßnahmen nach Art. 4.8 und 4.9 der Konvention. Sie sind für die Entwicklungsländer von hoher Bedeutung. Wichtig ist aber auch der Stand der Umsetzung der bestehenden Verpflichtungen aus der Konvention - z. B. die Rückführung der Treibhausgasemissionen der IL bis 2000 auf das Niveau von 1990.
• Nur mit einem ausbalancierten Paket von Entscheidungen zur Konvention und zum Kioto-Protokoll werden in Buenos Aires gewisse Fortschritte zu erreichen sein, die den Klimaprozeß weiter vorantreiben und das politische Momentum von Kioto aufrechterhalten. Diese VSK-Entscheidungen insgesamt dürften den sog. Buenos Aires-Aktionsplan (Buenos Aires Action Plan) bilden.

4. Schwerpunkte im Post-Kioto-Prozeß

• Flexibilität bei der Umsetzung Ein politischer Schwerpunkt ist die weitere Ausgestaltung der drei flexiblen Instrumente, die zu einer kosteneffizienten Umsetzung der Begrenzungs- und Reduktionsverpflichtungen der IL beitragen sollen. Sie sind ein wesentliches Element des in Kioto erzielten Kompromisses. Diese Instrumente erlauben nach in den weiteren Verhandlungen noch festzulegenden Regeln die Anrechnung von Aktivitäten im Ausland auf die jeweilige nationale Reduktionsverpflichtung: So können nicht ausgenutzte Anteile der den Vertragsparteien durch das Kioto-Protokoll zugeteilten Emissionsmenge an andere Vertragsparteien verkauft werden (Emissionshandel) und erzielte Emissionsreduktionen aus im Ausland durchgeführten Klimaschutzprojekten im Rahmen der gemeinsamen Umsetzung mit anderen Industrieländern (Joint Implementation) oder des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung mit Entwicklungsländern (Clean Development Mechanism) auf die Verpflichtungen angerechnet werden. Bei JI und CDM können die Vertragsparteien nach dem Protokoll unter ihrer Verantwortung dem privaten Sektor die Beteiligung ermöglichen; beim Emissionshandel ist dies noch festzulegen. Die näheren Regelungen für diese Beteiligung muß die VSK in allen drei Fällen noch treffen. Streitig ist das erlaubte Ausmaß an Flexibilität - also die Festlegung, in welchem Umfang Reduktionen im eigenen Land zu erfolgen haben und unter welchen Bedingungen Reduktionen von außerhalb angerechnet werden können: Unbeschränkte Flexibilität wird von seiten der USA und anderer Nicht-EU-Industrieländer vor allem mit dem Argument gefordert, so könnten die Protokollverpflichtungen am kostengünstigsten erfüllt werden. Sie lehnen jegliche Beschränkungen durch die Festlegung von Obergrenzen ab. Wichtige Anliegen Deutschlands und der EU in den anstehenden Verhandlungen sind es, mögliche Schlupflöcher im Protokoll zu schließen und mit Hilfe von verbindlich vereinbarten Regelwerken für die Flexibilisierungsinstrumente die Voraussetzungen für das Funktionieren und Inkrafttreten des Kioto-Protokolls zu schaffen. Die Nutzung der flexiblen Instrumente muß in einer Weise eingeschränkt werden, die verhindert, daß diese zu einer Umgehung nationaler Begrenzung und Reduktion der Emissionen genutzt werden könnten und daß dadurch das Ziel einer Reduktion der Gesamtemissionen der Industrieländer um mindestens 5 % verfehlt würde. Ein weiteres Ziel ist die Einschränkung des Handels mit sog. hot air. Damit werden Emissionsminderungen umschrieben, die nicht durch aktive Klimaschutzmaßnahmen erzielt wurden, sondern die insbesondere durch den wirtschaftlichen Zusammenbruch in Rußland und der Ukraine entstanden sind. Dadurch liegt das Emissionsniveau in diesen Staaten derzeit weit unter dem für sie geltenden Stabilisierungsziel. Die Differenz zwischen Zielverpflichtung und tatsächlichem Emissionsniveau stellt für diese Staaten überschüssige Emissionsmengen dar, die sie an andere Staaten verkaufen können. Es muß verhindert werden, daß IL ihre Reduktionsverpflichtungen allein oder im wesentlichen durch den Zukauf von Emissionsmengen erfüllen und keine oder nur geringe Reduktionen im eigenen Land vornehmen. Deutschland setzt sich mit Österreich und Dänemark dafür ein, daß bei Ländern mit Reduktionsverpflichtungen mindestens 50 % der Emissionsminderung durch Maßnahmen im eigenen Land erfolgen müssen. Bei Ländern mit Stabilisierungs- oder Begrenzungsverpflichtungen sollen 2,5 % der fünffachen Emissionsmenge von 1990/1995 (also knapp 50 % der im Protokoll geforderten durchschnittlichen Reduktionsverpflichtung für alle IL von -5,2%) durch flexible Mechanismen erfüllt werden können. Beim EU-Umweltrat am 6. Oktober 1998 ist zwar noch keine konkrete Zahl für die Obergrenze als Vorschlag für Buenos Aires ausgehandelt worden. Es ist jedoch vereinbart worden, daß sie quantitativ und qualitativ (und nicht nur qualitativ, wie dies teilweise im Vorfeld zu hören war) zu bestimmen ist. Damit hat die EU auch hierzu eine klare gemeinsame Position. Allerdings dürfte es aufgrund des scharfen Widerstands der USA und anderer nicht-europäischer IL nicht möglich sein, hierzu in Buenos Aires bereits eine abschließende Entscheidung zu treffen. Die Frage muß deshalb als ein wichtiges Element in den Arbeitsplan aufgenommen und aus Sicht von D/EU bei der 5. VSK entschieden werden.

5. Die einzelnen flexiblen Instrumente

Für alle drei Instrumente gilt die Forderung der EU, daß die festzulegenden konkretisierenden Regeln vorliegen müssen, bevor die Instrumente für die Erfüllung der Verpflichtungen genutzt werden können. Die Regeln müssen parallel und konsistent miteinander erarbeitet werden.

• Emissionshandel Nach Artikel 17 Kioto-Protokoll (KP) können die Industrieländer zur Erfüllung ihrer Begrenzungs- und Reduktionsverpflichtungen mit nicht ausgenutzten Teilen der ihnen durch das KP zugeteilten Emissionsmenge (assigned amount) handeln. Sie können dabei im Ausland Emissionsmengen kaufen oder eigene Emissionsanteile verkaufen. Das KP regelt bislang jedoch lediglich, daß Industrieländer mit Emissionsrechten handeln dürfen. Es enthält jedoch keine näheren Details, wie das Handelssystem im einzelnen ausgestaltet werden soll. Die einzige inhaltliche Festlegung ist, daß der Emissionshandel nationale Maßnahmen nur ergänzen darf (sog. supplementarity). Diese Vorgabe soll nach Auffassung der EU durch die quantitative Obergrenze für die drei flexiblen Instrumente umgesetzt werden.
• Joint Implementation (JI) Durch JI können in einem anderen Industrieland kostengünstiger erzielte Reduktionen durch Investitionen in konkrete Projekte auf nationale Reduktionsverpflichtungen angerechnet werden (Art. 6 KP). Projekte können sich nach Art. 6 sowohl auf die Erzielung von Reduktionen als auch auf eine verstärkte Bindung von Treibhausgasen in Senken beziehen.
• Clean Development Mechanismus (CDM) Der mit Art. 12 KP eingerichtete Clean Development Mechanism (CDM) dient der Vermittlung von Klimaschutz-Projekten in EL, deren zertifizierte Emissionsreduktionen auf die Verpflichtung der IL angerechnet werden können. Ein Teil der Erlöse aus solchen Projekten sollen u.a. für die Finanzierung von Anpassungsprojekten in EL genutzt werden, die besonders anfällig für die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen sind (z. B. kleine Inselstaaten). Der CDM kann neue Wege zum Transfer von Finanzmitteln und Technologien öffnen und schafft Anreize für Investitionen in klimafreundliche Projekte und verstärkten Kapazitätenaufbau in EL. CDM-Projekte müssen aus D/EU-Sicht der nachhaltigen Entwicklung und dem Konventionsziel dienen und zu langfristigen, nachprüfbaren Umweltvorteilen führen. Wald-Projekte sind unter Art. 12 KP nicht vorgesehen. Allerdings kann die Vertragsstaatenkonferenz künftig eine anderslautende Entscheidung fällen, wobei allerdings in jedem Fall der für 2000 zu erwartende Sonderbericht des IPCC abzuwarten ist (s. auch unten - Senken). Problematisch ist der Umfang der Anrechenbarkeit von zertifizierten Reduktionen aus CDM-Projekten, da hierbei Reduktionen außerhalb der Industrieländer einbezogen werden. Das Klimaprotokoll sieht daher ausdrücklich vor, daß die Verpflichtungen nur zu einem noch festzulegenden Teil durch CDM-Projekte erfüllt werden dürfen. Die EU fordert, daß der Anteil so niedrig liegen muß, daß in den Industrieländern selbst insgesamt noch immer eine echte Reduktion unter das Niveau von 1990 und nicht lediglich eine Stabilisierung oder gar ein Anstieg erfolgt.

6. Einbeziehung der Entwicklungsländer

Weiterer Schwerpunkt ist die Einbeziehung der EL in das Klimaprotokoll. Sie wird insbesondere von den USA als unzureichend kritisiert. Die Übernahme weitergehender Verpflichtungen durch EL, insbesondere durch "meaningful participation" wichtiger EL, machen die USA zur Voraussetzung für die Ratifikation des Protokolls.

Auch D/EU sind der Auffassung, daß dem Treibhauseffekt nur global erfolgreich begegnet werden kann und daher auch Entwicklungsländer nach und nach Verpflichtungen übernehmen müssen - allerdings wahrscheinlich zunächst auf bestimmte Länder (insb. Schwellenländer) und auf eine Begrenzung des Emissionszuwachses (limitation) beschränkt.

Aus Sicht von D/EU sollte baldmöglichst ein Prozeß mit einem Zeitplan für Verhandlungen über die in der Klimarahmenkonvention bereits vorgesehene Überprüfung der bestehenden Verpflichtungen aller Vertragsparteien - also von IL- wie EL-Verpflichtungen - in Gang gesetzt werden. Politisch durchsetzbar dürfte dies bei der 4. VSK voraussichtlich noch nicht sein. Wichtige Voraussetzung für eine Akzeptanz der EL ist, daß insbesondere viele IL außerhalb der EU endlich Maßnahmen ergreifen, um ihre Verpflichtungen aus der Klimarahmenkonvention zu erfüllen. Die meisten JUSSICANNZ-Länder liegen 1995 zwischen 5 - 9 % über dem Emissionsniveau von 1990. Die EL weisen hier zu Recht auf die Nichterfüllung der bereits in der Konvention verankerten Verpflichtung aller IL hin, ihre Emissionen bis 2000 auf das Niveau von 1990 zurückzuführen. Die EU liegt hingegen 3,2 % unter diesem Niveau und wird es bis 2000 nach den derzeitigen Prognosen nicht übersteigen.

Ein weiterer Ansatzpunkt ist die freiwillige Übernahme von Verpflichtungen durch EL. Dieses Thema versucht derzeit Argentinien als künftige VSK-Präsidentschaft mit massiver amerikanischer Unterstützung - auf die Tagesordnung der 4. VSK zu setzen. Argentinien ist damit allerdings bereits unter erheblichen Beschuß der G 77 geraten, die in der Schaffung der Möglichkeit freiwilliger Verpflichtungen ein Einfallstor für die bislang abgelehnte Übernahme zusätzlicher eigener Verpflichtungen sehen.

D/EU können freiwillig übernommene Verpflichtungen unter bestimmten Bedingungen unterstützen. Der o.g. generelle Überprüfungsprozeß ist allerdings unsere Priorität. Insbesondere müßten von EL freiwillig angebotene Begrenzungsverpflichtungen von der Zustimmung der IL abhängig gemacht werden, da mit der Übernahme von quantitativen Zielen zugleich die Teilnahme am Emissionshandel eröffnet werden soll. Ohne ein solches Mitspracherecht stünde zu befürchten, daß durch zu anspruchslose Begrenzungsziele der EL (d.h. in Höhe des zu erwartenden Emissionszuwachses oder gar darüber) eine große Menge sozusagen "virtueller" Emissionsrechte entstehen würde, die dann wiederum zur Umgehung nationaler Reduktionsverpflichtungen in IL genutzt werden könnte (sog. tropical air).

Mit der Frage der Übernahme von Verpflichtungen durch EL eng verbunden ist auch die Frage der Überprüfung der Angemessenheit der IL-Verpflichtungen. Art. 4.2 d) der Konvention schreibt eine solche Überprüfung bis Ende 1998 und danach in regelmäßigen Abständen vor, bis das Ziel der Konvention (Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen auf einem unschädlichen Niveau) erreicht ist.

Dieses Ziel kann nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen langfristig nicht durch die IL allein, sondern nur bei Beteiligung auch von EL erreicht werden. Aus D/EU-Sicht muß daher die anstehende Überprüfung der Angemessenheit der IL-Verpflichtungen mit der Gesamtüberprüfung der Verpflichtungen aller Vertragsparteien verbunden werden. In einem solchen Prozeß sind folgende Aspekte wichtig:

- eine Quantifizierung des Konzentrationsniveaus im Sinne des Konventionsziels (Art. 2 KRK): Lediglich die EU hat hierzu bereits seit längerem einen Vorschlag vorgelegt, wonach die globalen Durchschnittstemperaturen 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau nicht überschreiten sollen und deshalb Konzentrationsniveaus unter 550 ppm CO 2 anzustreben sind,

- Prüfung, inwieweit die Verpflichtung einiger oder aller Parteien zu stärken sind, einschließlich der Übernahme von Begrenzungs- oder Reduktionszielen;

- Annahme von Politiken und Maßnahmen einschließlich solcher zur Unterstützung von EL bei der Erfüllung solcher Ziele auf bi- und multilateraler Ebene.

Die EU hat hierbei deutlich gemacht, daß längerfristig eine Zuteilung von Zielen nach Methoden erfolgen sollte, die schließlich zu einer Konvergenz der Emissionsniveaus auf der Basis geeigneter Indikatoren führen kann.

7. System der Erfüllungskontrolle ( Compliance regime)

Außerordentlich wichtig ist es für D/EU auch, im Arbeitsprogramm die Erarbeitung eines umfassenden Verfahrens zur Überwachung der Einhaltung aller Protokollverpflichtungen mit rechtsverbindlichen Konsequenzen im Falle der Nichterfüllung als dringlich vorzusehen (sog. compliance-Regime gem. Art. 18 des Protokolls). Erst ein solches System verleiht den Protokollverpflichtungen die notwendige Glaubwürdigkeit und Verläßlichkeit. Wichtig sind umfassende Berichtspflichten mit rechtzeitiger und umfassender Berichtsüberprüfung. Wo möglich, sollen Anreize für die Einhaltung von Verpflichtungen genutzt werden. Das System soll jedoch auch Sanktionen enthalten. D/EU möchten für diese neuen Aufgaben eine spezielle Arbeitsgruppe einsetzen.

Derartige Kontrollregelungen sind auch für ein zuverlässiges Funktionieren der flexiblen Instrumente erforderlich. D/EU machen daher die Verabschiedung und Ratifikation eines umfassenden Systems der Erfüllungskontrolle zur Bedingung für die Nutzung der Flexibilitätsinstrumente. Auch USA und andere Nicht-EU-IL fordern ein strenges non compliance-Regime. Sie lehnen jedoch das Junktim zwischen Verabschiedung eines umfassenden compliance-Regimes und der Nutzungsmöglichkeit der flexiblen Instrumente ab: Dessen Aushandlung werde schwierig und würde deshalb eine frühzeitige Nutzung der flexiblen Instrumente verhindern.

8. Senken

Flexibilität im weiteren Sinne geben die Protokollbestimmungen zur teilweise Einbeziehung sog. Senken von Treibhausgasen. So werden Emissionen gegen die Bindung bzw. Freisetzung von Treibhausgasen in Wäldern - begrenzt auf die Bereiche Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung - in der Emissionsbilanz eines Landes aufgerechnet.

Biologische Quellen und Senken für Treibhausgase werden auf die Reduktionsverpflichtung eines Landes im Verpflichtungszeitraum 2008 -2012 angerechnet, soweit sie auf direkte menschliche Aktivitäten zur Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung seit 1990 zurückgehen. Darüber hinaus ist im Kioto-Protokoll festgelegt, daß auf der 1. Vertragsstaatenkonferenz des Protokolls entschieden werden soll, welche zusätzlichen Kategorien von biologischen Quellen und Senken in den Bereichen landwirtschaftliche Böden, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft wie einbezogen werden sollen.

D/EU halten es für unerläßlich, daß weitere Entscheidungen über die konkrete Anwendung der bestehenden Regelungen des Kioto-Protokolls zur Einbeziehung von Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung und die mögliche Einbeziehung weiterer biologischer Quellen und Senken erst getroffen werden, wenn mit einem Sonderbericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses über Klimaänderungen (IPCC) international anerkannte, fundierte wissenschaftliche Grundlagen vorliegen. Dies gilt auch für die eventuelle Einbeziehung von Senkenprojekte im Rahmen des CDM.

D sieht keine ausreichende Grundlage für die weitere Ausarbeitung der bestehenden Regelung und die Einbeziehung weiterer Senken im Forst- und vor allem Landnutzungsbereich, solange die methodischen Unsicherheiten bei der Erfassung der Bindung von Treibhausgasen in Wäldern, Böden und sonstiger Vegetation durch wissenschaftliche Fortschritte nicht reduziert worden sind.

IPCC wurde bereits bei den Klimaverhandlungen vom 2. - 12. Juni 1998 in Bonn beauftragt, einen solchen Bericht zu erarbeiten, der u.a. die Fragen der Definition, der Unsicherheit in der Erfassung, der Berichterstattung und der Verifizierbarkeit von biologischen Quellen und Senken prüfen soll. Dieser Sonderbericht soll im Mai 2000 vorliegen.

Sonstiges

Das Arbeitsprogramm muß außerdem wichtige, wenn auch stark technisch-methodisch geprägte Aufgaben aus dem Protokoll umfassen, insbesondere zur Erstellung und Überprüfung nationaler Berichte einschließlich von Emissionsinventaren

Offizielle Dokumente und aktuelle Informationen über die Konferenz können über das Internet abgefragt werden. Adresse: www.unfccc.de